创新城市管理工作新思路 塑造城市环境新形象
开发区城市管理局   马忠
一、城市管理在构建“中国新经济平台”中的角色、地位
李勇主任在构建“中国新经济平台”动员大会上的讲话中谈到“中国新经济平台”的背景和现实意义时指出“广义的经济平台，不能离开城市化进程”；并指明构建中国新经济平台的八大板块之一为“丰富城市形象，提升城市功能，这是新经济平台的主要载体”。由此可以看出，城市化、提升城市功能在构建中国新经济平台中所处的地位。城市化离不开城市管理，建设现代化的城市必须以现代化的城市管理为基础。这里城市管理是个大概念，涵盖的方面很广，城市管理局拥有的综合执法和市容管理职责只是其中很小的一部分。但这部分却很有着显而易见的重要性。市容秩序是城市的脸面，市容环境好坏优劣与城市整体形象和政府工作能力高低关系紧密。对天津的市容环境，戴相龙市长曾发出这样的疑问：“天津解放50多年了，城市垃圾乱堆、小摊小贩乱占就真的管不了？”垃圾乱堆、小贩占道竟然让戴市长喟叹如此，足以说明市容环境秩序在一个市长心中的位置。因此，尽管综合执法和市容管理只是城市管理中的一部分，但功能显著，这项工作对于防治环境秩序脏乱差等“城市病”和美化城市形象有着举足轻重的作用。如果小视或无视这种作用，就会陷入重建轻管的误区，现代化的城市管理缺少重要组成部分，城市化无法健康有序发展，最终影响到中国新经济平台的建设。
二、加强城市管理工作不仅是构建“中国新经济平台”的需要，也是开发区城市化发展和群众生活的内在要求
近来年，开发区城市步伐不断加快，常住人口逐年递增，城市承载功能继续完善。2006年末，开发区共有常住人口11.63万人，比上年增长10.8%；2007年末，天津开发区共有常住人口14.30万人，比上年增长23.0%；增长速度明显加快。此外，2007年全区从业人员已达33万人。
开发区城市承载功能逐年扩大。教育事业取得全面进步，卫生服务体系继续完善，生活配套设施全面跟进。城市功能不断完善。
人口的增加，城市功能的扩张要求城市管理同步跟进。生活在开发区的群众也对提高城市管理水平都有着强烈愿望有同样的要求。曾有外籍人士鼓励我们“开发区3平方公里的区域一定要治理好”。社区居民也反复向我们反映社区周边商业网点，尤其是平价店、早餐店太少，居民生活不便；公共厕所等城市环卫设施需增加；城市管理太差，应加强城市基础设施如草坪、道路的维护和管理等。外来务工人员也从完善城市功能的角度多次提出开发区应及早改变公寓周边缺少商业服务设施等建议。
无论是开发区发展的客观趋势还是群众的切实需要都发出了加强城市管理工作的强烈信号。
三、搞好城市管理工作需要政府的科学认知和深度支持。
城市管理工作的重要性日益得到普遍的认同。但是在操作层面、意识深处却存在一些不同的看法：如将综合执法中暴露出的冲突就事论事地归结为执法方式问题，忽略了其中的社会原因或区域规划问题；还有的认为开发区常住人口少，面积小，商业设施有限，城管工作凭借“十几个人，七八条枪”打拼就足够了。以短视眼光定义投入产出比概念，不愿意、不舍得在人力、物力上做大投入。这些看法显然忽视了中国严重的二元化社会结构、开发区人员素质良莠不齐、城市功能设施长期匮乏、城市化处于初级阶段、城市管理工作长期濒于边缘化等因素。不摒弃这些认识城市管理工作只能处于修修补补的层次，无法获得长足的进展。
这里重申，城市管理工作是一项复杂的系统工程，涉及城市经济、社会、生态、人文、环境的协调发展问题，需要综合推进，需要政府方方面面的支持和社会的配合。如在城市建设方面，要建立城市管理预先介入思想，即在城市规划和建设过程中，要预先考虑将来的城市管理问题，为管理、执法提供便利。这里呼吁，要舍得在城市管理上做大的投入，要看到在人口素质短时间内得不到较大提高的国情下改变市容环境面貌，难度很大，任务艰巨。
面对这样的现实，城市管理不打一场“人民战争”、“高科技战”、“实力战”，欲迅速改变城市面貌似不可能。大家都承认北京市的市容环境一流，但其背后的投入也是惊人的。以北京市东城区为例，东城区面积是25.38平方公里，常住人口54万。东城城管大队共有292人，2007年办公经费为1000多万元。2004年创建的网格化管理系统东城区共投入1680万元，雇用城管监督员400多人。
近年来，天津市市委、市政府以前所未有的程度重视市容工作。近期，开发区要承办“达沃斯”年会等大型重大活动，这些都为做好城市管理工作提供了机遇。相信在管委会的支持下，各部门配合下，城市管理工作会走在前列，取得突破性进步。
四、开发区城市管理工作与国内先进地区的差距
开发区城市管理工作与国内沿海发达城市相比差距明显。主要表现在：（一）开发区城市化程度不高，规划建设城市经验不够丰富，城市设施存在一些“胎里带”的问题，制约了城市管理工作水平的提高。典型的如蓝领公寓周边商业网点明显不足。（二）综合执法、市容管理还处于粗放化阶段，市容环境标准基本还未建立，国内很多城市开展的精细化管理、数字化城市管理系统在我区还处于初创阶段。厦门市针对散运车辆撒漏情况研制开发了“土方车GPS”系统，将科技手段引入执法，而我区还停留在传统的巡视执法。（三）交通标示、城市家具等设施建设仍显落后，人性化、精细化不够，与现代化的城区建设不完全匹配。（四）“运动”、“攻坚”式的执法被经常化运用，长效治理机制不够完善。
当然，外地的先进做法全盘照搬也是不可取的。要看到开发区毕竟与人口密集的传统意义的城区不同，要正确看待差距，根据开发区自身特点有选择地借鉴。
五、提升开发区城市形象的新举措
开发区构建中国新经济平台的战略部署对城市管理工作提出了更高要求。城市管理工作关系开发区城市化水平、质量，责任重大。根据开发区城市管理实现净化、绿化、亮化、序化、美化的“五化”目标，开发区城市管理任务可分为长期规划和近期任务。我局将在充分调研的基础上，制定开发区五年发展规划。针对开发区城市管理的现实迫切需要，将迅速改变城市管理现状和面貌确定为近期任务，在整治违章建筑方面，坚持一个“拆”字，在环卫保洁方面体现一个“净”字，在交通秩序方面，打造一个“畅”字，在整体城市管理方面，追求一个“实”字，我局将通过制定一个标准，建立一套机制，实现一个突破，锻炼一支队伍的“四个一”工程，力争使城市面貌有较大的改观。
在具体落实上，我们准备着重在以下几个方面入手：
（一）继续落实“大城管”方案确定的基本原则、工作目标，抓紧推进各项工作落实。
1、落实“大城管”，综合治理是关键。坚持综合治理，既要强调综合，又要重视工作分工、责任明确。借鉴美国的做法，可以尝试建立跨部门合作机制。按照美国审计署的规定，跨部门合作机制包括以下四个方面：跨部门关系的确认、跨部门协作时的领导协调机制、部门间信息共享机制、跨部门合作激励机制。类此，城市管理部门可以与相关部门在管委会主持下签订合作协议，将合作内容、激励机制文字化、明确化，综合治理的高效性才能得到保证。
2、加快数字化城市管理系统、摊群市场改造建设。外地不同规模的城市实行数字化城市管理系统后，都取得了较好的效果。开发区应加快数字化城市管理系统的建设。数字化城市管理系统是对城市管理方式的革新，其奉行的“发现、解决、监督”机制是管理体系的变革，对转变执法方式、提高执法理念都有促进作用。因此，不仅应看作科技手段的引进，而应视为执法方式的革命。
（二）按照李勇主任在构建“中国新经济平台”动员大会上的讲话精神，重新审视城市管理工作，更新观念，调整目标。
1、借构建“中国新经济平台”的机遇，积极争取管委会及各部门对城市管理工作的支持和配合，重塑城市管理新形象，重新定位城市管理地位。
2、城市管理要坚持走市场化、法治化、社会化之路。
城市管理要坚持走市场化、法治化、社会化之路，这样才能保持城市管理生命力旺盛、持久、基础牢固。
“中国新经济平台”的定义告诉我们“中国新经济平台”就是“吸引、承接、容纳各种先进经济要素、经济实体，使之能够发展壮大的综合环境”。城市管理是“中国新经济平台”的子平台，同样，也要“吸引、承接、容纳各种先进经济要素”。城市管理工作贯彻市场化原则可从三方面入手：一是对环卫、市容维护改造、城市家具建设乃至“小广告”清理这些市容环境维护项目采用市场化经营手段，实行市场平等准入制度，严格按照合同进行管理。二是打造服务型政府，采用符合行政法原则的执法手段，切实维护企业、个人利益。三是建立“自下而上”的评估机制，通过社会各界的代表和中介组织对城市管理工作进行评估与控制，以群众是否满意为我们的工作尺度。
城市管理要坚持法治化原则。要严格依法行政，不断完善城市管理相关规定，及早推出简明实用的市容环境标准和商贩规范管理规定。要按照法的精神执法，宽严相济，强化执法的刚性，适时运用法的灵活性，避免执法的随意性。
城市管理要走社会化之路。要引导、扶植各类机构、社区组织、公民参与到城市管理活动中。要采取措施，吸引社会资金参与市容环境建设。要厘定政府、组织、个人之间的权限，发展社会自治力量。
3、构建中国新经济平台的八大板块要求“提高政府管理与服务的质量与效率”。按照这项要求，要继续锻造城市管理队伍，提高队伍素质。从执法理念、激励机制、制度建设等方面努力提高行政效能，坚决执行疏堵结合、源头治理、严管慎罚等原则，为提高城市管理水平打下坚实基础。
（三）大胆借鉴发达国家、地区城市管理的先进经验。
开发区要“创造更完善的国际化环境”。“创造更完善的国际化环境”还要体现在城市管理工作上。发达国家、地区先进的城市管理方式应尽可能借鉴、参考，为我所用。如对商贩的管理可以借鉴香港允许持牌小贩成立行业协会的做法。开发区城管人应当更开放，视野更广阔，胆子更大。
城市管理要走专业化、职业化、理论化之路。要坚持理论和实践学习。要请进来，聘请外地的专家、专业人士来开发区授课，传授经验；要走出去，赴发达的国家和地区参观、学习。在学习目标的选择上，要注重与开发区可比性强的区域。
新经济平台建设是一项浩大的系统工程，对城市管理在其中的定位要有一个清楚的认识。如果摆正城市管理的位置，措施得当，政府有限的投入必将得到超额的回报，城市化健康发展得到有效保证。
2008年3月7日