浅谈建设服务型政府与构建和谐城管的关系
 
行政执法三中队    童郁
 
天津开发区管委会于2008年工作会议上，正式提出“构建中国新经济平台”的发展构想。这是针对天津开发区面对日益复杂和严峻的形势所做的一次总体判断，是一次发展思路上的继承和创新。构建中国新经济平台，有着深刻的内涵和丰富的外延，是一项系统工程。
作为一名长期工作在基层的城区环境管理工作者，我想谈一下建设服务型政府与构建和谐城管的关系问题。城市管理是政府服务社会的重要载体，是城市物质文明和精神文明的统一体，是城市文明、城市文化、城市风格、城市品位的集中体现。因此，在政府转型时期，如何以高效能的城市管理优化资源配置、扩大功能空间、降低城市运营成本，提升城市对资源和要素的聚合力，形成环境与社会、人与城市和谐相处的新局面，是我们推动社会和谐的首要任务。
      “以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念，“依法行政”是服务型政府应当坚持的基本原则，尊重市场主体自治是服务型政府的服务模式，管理的绩效性是建设服务型政府的关键。建设服务型政府，这是我国政府职能的重大创新，它对构建社会主义和谐社会，具有重要的现实意义，同时也对我们城管工作的改革和建设和谐城管提出了新的和更高的要求。
       建设服务型政府是构建和谐的基础
       服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。建立服务型政府，作为我国新时期行政改革的一个目标选择，它呈现出丰富的内涵：“以人为本”、“执政为民”，是我国服务型政府的治理理念。人民群众是建设和谐社会的主体，也是创造社会财富的主体。因此激发全社会的活力，首先应善于引导和激发人民群众的创造力，尊重人民群众的首创精神，尊重改革和发展的创新实践，这是构建和谐社会的基础。政府的职能要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来。应把实现人民利益最大化、实现共同富裕作为改革的最终目标，建立人民利益的有效实现机制，使全体人民共享改革发展的成果。
       同时尊重社会主义市场经济主体自治，是我国服务型政府的服务模式。建设服务型的政府，要求充分尊重市场主体权利，这既是自由贸易和公平竞争宗旨的要求，同时也是我国发展市场经济的要求。强调尊重市场主体自治，这是转变政府职能和实现民事权利由政府回归市场主体的关键。从这个意义上说，尊重市场主体自治，就是指对市场主体的自治不干预或少干预。而在微观层面干预最少的经济行政机关，就是最好的经济行政机关。可见，由“全能政府”向“有限政府”转变，这是服务型政府的发展目标。
       在政府管理与服务过程中，依法行政是我国服务型政府应当坚持的基本原则。它是国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理的活动。服务型政府强调的是，政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。它要求政府的行为要有法律的明确授权，政府行为的程序要严格按照法律的规定。对于政府行为而言，凡是法律未允许的，都是禁止的。“违法必究”，这是服务型政府的问责机制。政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。同时，人民不仅享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。管理的绩效性，是我国建设服务型政府的关键。所谓绩效，即政府的业绩和效率。政府是否高效运作，这是建设服务型政府的关键。绩效，是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准，同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。因此，政府必须想方设法为公民提供更多的公共利益，同时必须杜绝铺张浪费，杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”，以促进政府管理的绩效。
       建设服务型政府对构建和谐城管的重要意义
       在现代城市政府中，城管行政执法部门是城市政府的重要组成部分。城管行政执法部门担负着维护城市建设、保护城市环境、维护城市秩序、促进社会经济发展的重要责任，其行政执法权是与老百姓关系最为密切的权力传统的管理模式，强调的是控制。而控制是一种单方面的强制型管理，其实质是一种单向性的思维模式，是行政权力的强制性渗透，与现代的管理模式格格不入。现代的城市管理，更应该强调服务加引导，通过“人性化”的管理方式，实行执法和服务的有机结合，以体现“以人为本”的理念。由此，服务型政府对构建“和谐城管”提出了更高更新的要求。其具体指导意义主要体现在如下方面：
服务型政府要求依法执法。服务型政府首先是一个法治政府。城管行政综合执法是依据法律法规明确授权的执法。城管行政综合执法制度是城市管理行政处罚权相对集中的制度，就是将原来由若干行政机关分别行使的处罚权相对集中，交由一个行政机关统一行使的制度。相对集中行使处罚权是深化行政管理体制改革的重要举措。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》规定，行政综合执法机关与其他有关行政主体之间重新配置行政处罚权应遵循“两个相对分开”原则，即：进一步转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开；监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法。但是，对于城管行政执法部门与其他各有关行政主体之间行政处罚权的权利配置，相关规定非常笼统，缺乏具体明确的权限列举。因此，在实际操作中，分权的结果大多是把原部门执法管不了、管不好的难办事归并于综合执法部门，而一些重要权力依旧保留在原有部门。
       随着行使集中行政处罚权实践的深入，迫切需要制定城市管理综合执法条例和适合各地情况的地方性法规，用法律法规来规范权力的分配，规范权力的边界，赋予执法者必要的行政检查权和行政强制执行权。
       服务型政府要求人性化执法。服务型政府要求树立“以人为本”的观念。城管执法的本质就是为人民服务，既然是服务就要采取人性化的执法手段。所谓人性化执法的内涵是指坚持以人为本，充分尊重其人格，切实维护其权利，给予其人文关怀，促使其自觉配合解决城市管理中存在的诸多矛盾，从而实现公正执法。城市管理的最根本的服务对象不是城市本身，而是生活在城市里的人。城管执法工作的价值不仅在于处罚了多少人，更在于通过执法管理，充分调动人的积极性和自觉性，把人的因素同社会其他因素有机地结合起来，推动城市的发展，满足人的各种生存和发展需要，并最终实现人的全面发展。
       服务型政府要求高效、透明化执法。服务型政府是高效的电子化政府。对城管行政执法而言，电子政府要求行政执法过程更具有信息化、公开化。首先，要求行政执法信息化。对于城管的行政执法过程，更要求具有信息化的特征。城管执法人员，要通过网络技术获取大量的执法信息，包括机构内部的工作信息和从社会外部获取的反馈信息。因为这些信息，是行政执法决策的依据，它有助于行政执法人员作出公正、合法、合理的行政决定。其次，要求行政执法公开化。服务型政府要求政务公开，同样对城管行政执法部门也要求行政执法公开。城管行政执法部门应该充分利用互联网等手段，将法律、法规、规章、程序、结果等向全社会公示，使公众能通过各种途径了解执法过程中的信息，使公众对政府的执法行为产生信任感，在一定程度上也为执法工作带来了便利。
       强化服务理念建设和谐城管
       为了适应新形势对城市管理的严峻挑战，城管工作必须有新举措。
       第一、加强城管执法队伍建设。
       一是严把进口关。要求新进的执法人员，除了应符合公务员招录条件外，所学专业或进修专业都要是法律专业或管理专业，以逐步提高城管执法队伍的法律素养。二是加强思想教育。城管执法队伍需要较好的政治业务素质和心理素质。对此，应该通过有效的思想政治工作，增强他们对城管工作的光荣感、责任感和使命感。更为重要的是，要通过思想教育，进一步增强依法行政、执法为民的意识。在工作中，要求执法人员要从维护人民群众根本利益出发，广泛听取广大市民群众的呼声和要求，对群众反映强烈、影响面大的问题，要勇于管理、勇于执法。三是增强文明执法的意识。要认真研究具有人性化和人情味的工作方法，更好地为群众服务，多渠道为群众排忧解难，树立城管文明执法的新形象，坚决反对和制止任何野蛮执法、粗暴执法和简单执法的行为。增强综合协调意识。城管综合执法涉及市容环卫、房地、市政、绿化、水务、环保、规划等十个方面的内容，并且经常是跨部门、跨行业、跨区县推进的，而只有加强综合协调，增强合力，才能发挥综合执法的综合优势和综合效能。四是增强廉洁自律意识。城管综合执法掌握着一定的管理职能和处罚权力，因此必须正确看待和谨慎使用手中的权力；同时，要努力从制度上、源头上，健全强化监督，堵塞漏洞，在广大群众的心目中为党和政府树立起城管综合执法队伍的良好形象。五是强化业务培训。以提高执法人员的综合素质，应对复杂多变的城市管理环境，使一些纠纷能够通过谈判说理的方式得以解决，而不是单一运用处罚手段。
       第二、强化以人为本、疏导为先。
       城市管理，一定意义上来讲是跟公安和其他的一些执法机关的技法工作完全不同的。我们对待的是人民群众；对待的是弱势群体；对待的是我们人民内部发生的一些常见违章违规问题。所以“以人为本，依法行政”是城市管理根本原则。这就要求城市管理要推行人性化管理，把城市管理的立足点和最终目标定在为人民创造的一个整洁有序、环保的人居环境上。在对待弱势群体上，如一些地方农民卖瓜难城管怎么做？如何既合理保障农民利益又使城市管理正常到位？城市管理者就要进行换位思考，农民进城能卖多少钱？他们是多么的不容易。因此，我们要开展城管执法宣传。城管宣传是城市管理和行政执法工作的重要组成部分之一，是进行管理执法的有效手段。通过宣传，能够增强城管执法工作的效能，更好地让管理相对人理解和支持城管工作，进而促进管理和执法工作的顺利完成。坚持以“宣传教育为主，处罚为辅”的原则。对无证摊点、占道经营积极进行疏导，逐步形成了特色经营街，既促进了区域经济的繁荣，又有效维护了高空环境。如：准许一批个体经营疏导点、放心早餐点、书报亭和自行车维修点等。在主要公共场所开辟公共信息栏，供市民发布信息广告。
       第三、强化城管执法监督。
       城管行政执法局是相对集中行政处罚权的工作机构，具有统一行使行政处罚权的优点，但这种决策与监督机构相并列的独立的执法机构的设置，在有效监督机制的发挥方面却是存在缺陷的。目前，我国对城管执法人员的执法监督只能依靠执法者的上级领导和社会公众。但由于执法者对管理信息的垄断和公众的弱势地位，使得其领导和公众无法实施有效的管理和监督，这就造成了城管“既做球员又当裁判”的自我监督局面。因此，为了加强对城管执法工作的有效监督，一方面要转变现有的决策和监督机构并列的机构设置状况；另一方面，城市管理应当积极实行政务公开，主动创造条件接受群众的监督。为了强化对城管执法的监督，应着重从以下方面采取对策：
　　一是强化制度建设。要制定一系列的规章制度，通过严格的规范和纪律约束，目的在于强化全体执法人员依法行政和严格执法的管理意识，同时实现用制度管人管事。
　　二是完善社会监督体系。通过行风与作风监督员、新闻媒体和群众投诉热线、内部专业督察队这四支监督队伍，严格督察，加大明察暗访力度，以解决城管执法队伍建设中的薄弱环节，努力打造城管执法队伍的良好形象。
三是建立科学的考评机制和合理的激励与惩罚机制。应当将执法管理质量、公众满意程度的高低作为主要衡量指标。在科学考评基础上，应当积极建立合理的工作考评机制和工资激励与惩罚机制。这样，不仅可以将文明执法情况的工作考核与工资、奖金、福利等物质奖励挂钩，对优秀文明的执法人员给予精神和物质奖励，给予其适当的荣誉，如评优、评先、职位晋升、工资升级等；同时，还应当对违法执法和不文明执法人员以合法、合理处罚，如通报批评、降职、降级、减扣奖金和福利待遇等。这样，才能切实提高执法人员依法执法和文明执法的积极性。
       第四、城管工作服务经济、为民亲商。
       城市管理一方面要为百姓服务，为百姓创造一个和谐的人居环境；另一方面也要为经济建设的健康发展服务。因此，必须要求政府部门从原来计划经济体制下的指挥型转变为现在市场经济的服务型政府。
       第五、建立数字城管、互动长三角。
       信息化水平如何某种程度上关系着城市管理的现代化水平高低。城市管理信息化要以城市管理网站、办公自动化系统、用于治理城市“牛皮癣”的“语言追呼系统”执法车辆GPS卫星定位等系统为基础。整合城管信息资源，建设基础数据共享平台，消除信息孤岛。依托市区电子政务网，以及市GIS系统平台，开发建立基于GIS的城市管理综合业务平台，实现业务处理自动化、移动指挥智能化，监控可视化、监督举报社会化以及内外部信息交换和管理网络化，实现“数字城管”。
随着滨海新区经济发展进程的加快，我们有必要和城管工作发展好的各区域进行全面地交流和资源共享，使滨海新区的城市管理水平和经济发展相并提高，进一步为经济发展、人民生活服务。