2025年6月19日中国经济新闻网报道：
编者按
作为我国高水平对外开放的重要平台，国家级经开区从1984年首批14家起步，发展至今已覆盖全国31个省（区、市），数量超过230家，经济总量持续攀升，开放活力竞相迸发。站在新的历史方位，经开区正面临“二次创业”的关键抉择：如何通过制度创新重塑核心竞争力？如何与自由贸易试验区形成差异化协同发展格局？如何以市场化改革激发内生增长动力？这些问题不仅关乎中国对外开放的成色，更决定着经开区能否在新时代续写改革传奇。本期中时深度聚焦苏州、广州、天津等经开区一线，解码这场以“制度破界”推动“产业重构”的改革实践，探寻中国经济高质量发展的微观路径。
本报记者 王小霞
在中国改革开放进程中，国家级经济技术开发区（以下简称“经开区”）始终扮演着特殊而重要的角色。从1984年我国在沿海城市设立首批14家国家级经开区到现在，这些特殊经济区域见证了中国经济从“引进来”到“走出去”、从低端制造到高端智造的跨越式发展。如今，面对全球经济格局深度调整和国内经济转型升级的双重挑战，经开区正站在新的历史节点上。
近日，国务院常务会议审议通过的《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》（以下简称《工作方案》）释放出明确信号：经开区的发展逻辑已发生根本性转变。《工作方案》将“因地制宜发展新质生产力”置于“提升开放型经济水平”之前，这一调整绝非简单的顺序变化，而是标志着经开区发展已进入“双轮驱动”新阶段。在这一背景下，经开区如何通过制度创新重塑竞争力？如何与自由贸易试验区形成差异化协同？如何通过市场化改革激发内生动力？这些问题不仅关乎我国对外开放的质量和水平，也决定着经开区能否在新时代继续担当改革先锋的角色。
制度重构：孕育新质生产力“成长沃土”
在中国经济转型升级的关键时期，经开区正迎来新的使命。
商务部国际贸易经济合作研究院学术委员会副主任、区域经济研究中心主任张建平在接受中国经济时报记者采访时表示，经开区作为改革开放的重要平台和窗口，吸引了众多国内外实体企业，尤其是先进制造和部分高技术企业在此集群发展，形成了完整的产业链配套，具备较强的国际国内市场竞争优势。但在新形势下，经开区如何塑造新的比较优势，成为了亟待解决的重要课题。
张建平强调，当前，经开区急需加大制度型开放力度，通过培育新业态、新模式、新动能，加快发展新质生产力。这就要求经开区在管理体制机制和营商环境上实现重大突破，以适应新生产力的成长需要。
而在塑造比较优势的同时，中央和地方要对经开区重新赋能。
上海市国际贸易学会会长、上海对外经贸大学教授黄建忠在接受中国经济时报记者采访时表示，在当前发展阶段，需要对经开区重新赋能，通过差异化、分层次的授权机制实现精准赋能，既能避免经开区与自贸试验区陷入同质化竞争，又能反向推动自贸试验区同步实现升级与创新。
黄建忠指出，从中央层面看，需明确自贸试验区、经开区任务授权的差异与创新方向，将自贸试验区制度创新与经开区的结构升级统筹纳入新质生产力培育和全国统一大市场建设，以释放更多的内外贸一体化发展、内外资融合成长新动能。
“从《工作方案》来看，首先，强调因地制宜发展新质生产力，其次，要求提升开放型经济水平，这表明经开区发展已从‘以开放促增长’转向‘新质生产力与开放型经济双轮驱动’发展阶段。”赛迪顾问园区经济研究中心主任孙晓利在接受中国经济时报记者采访时表示，下一步，经开区改革的重点是建立有利于发展新质生产力的体制机制。
专家指出，围绕“新质生产力”展开的制度创新，一方面，要建立更市场化的产业准入机制，减少行政干预，让企业成为创新主体；另一方面，要优化政策供给，例如设立专项产业基金、提供研发税收优惠、建立技术转化平台等，以支持新兴产业成长。此外，经开区还应探索“负面清单+事中事后监管”模式，减少前置审批，强化过程监管，让企业轻装上阵。
“从我们此前调研过的经开区来看，当前一些经开区的生态建设存在明显短板。多数园区尚未建立完善的企业服务生态体系，难以满足企业发展需求，不少经开区仍停留在依靠土地、厂房和政策优惠的粗放式发展阶段，缺乏系统性的生态建设思维。”孙晓利指出，生态建设的关键在于通过机制设计引导市场资源配置，一方面，要促进资本向创新企业流动，推动人力资源机构、高校科研院所与企业深度合作；另一方面，要推动园区内大中小企业协同发展。这种机制设计不是简单的资金补贴，而是通过政策引导，激发市场主体间的自主合作。
值得注意的是，经开区的改革创新也要因地制宜，不同地区的经开区不能照搬同一套模式。例如，东部沿海地区的经开区可能更侧重于高端制造和数字经济，而中西部地区的经开区则可能要更关注资源禀赋和传统产业升级。因此，制度创新必须结合本地产业基础，避免“一刀切”。
深化市场化改革：从“政府主导”到“市场驱动”
国家级经开区的发展历程，本质上是政府主导下的产业集聚过程。从早期的土地优惠、税收减免，到后来的“一站式”政务服务，政府的强力推动曾是经开区成功的关键。然而，随着中国经济进入新阶段，这种模式开始面临诸多瓶颈。
据了解，国家级经开区主要存在两种管理模式。一类是“政区合一”模式，通过行政区与经开区管理机构的合并，虽能获得完整行政权限，但社会事务（如民生保障、生态环保等）比重过大，影响管理效能。另一类是纯管委会模式，专注于经济职能，虽提升了资源配置效率，但在园区员工子女教育、医疗服务等需求上缺乏行政权限，制约了营商环境的优化。
“市场化改革是未来经开区发展的重要方向。”接受中国经济时报记者采访的专家表示，具体而言，经开区需要从“政府主导”转向“市场驱动”，让企业、社会资本和专业机构在园区发展中发挥更大作用。
“在市场经济中，产业发展与要素配置本应由市场发挥更多、更有效的主导作用。”黄建忠指出，当前，无论是“政区合一”还是管委会模式的经开区，均面临市场化运营能力不足的问题，主要表现为行政赋权不充分、改革容错机制缺失，形成“权限不足”与“责任超载”的制度性矛盾。这一问题在全国自贸试验区、经开区普遍存在，例如，虹桥中央商务区因横跨多个行政区，也出现了管理权责不清、部门协同不畅的“两张皮”现象，行政壁垒严重制约园区发展。
孙晓利表示，随着经开区进入转型升级阶段，必须推动去行政化改革，引入更多市场主体参与全生命周期运营。其中，苏州工业园的实践具有示范意义——通过设立专业化服务平台，整合检验检测、技术撮合等第三方服务，既坚持政府引导又发挥市场效率。这种“事业单位+市场化运营”的混合模式，比完全依赖政府或完全市场化更符合当前我国经开区发展的需求。
“总体来看，经开区改革需把握三个原则：与自贸试验区形成制度创新的梯度分工；根据发展阶段动态调整权限配置；逐步将服务供给主导权转向市场化主体。”孙晓利表示。
“双区联动”：避免同质化，构建产业协同生态
在中国的高水平开放格局中，自贸试验区和经开区是两大核心平台。自贸试验区侧重于制度型开放，承担着探索负面清单管理、跨境数据流动、金融开放等前沿改革的任务；而经开区则更注重产业集聚和经济增长。然而，当前两者的功能定位存在一定程度的重叠，尤其是在战略性新兴产业布局上，容易出现“同质化竞争”。
黄建忠指出，根据党的二十届三中全会和中央经济工作会议要求，要推动自贸试验区提质增效和扩大任务授权，核心任务之一是因地制宜地发展新质生产力，实施差异化的发展，避免“内卷式”竞争。
“在此背景下，自贸试验区和经开区在推动内外贸一体化、服务全国统一大市场建设中的联动，将成为重要抓手。”黄建忠告诉中国经济时报记者，自贸试验区扩大任务授权意味着可复制、可推广的试验阶段接近尾声，下一步的重点是在中央的统一指导下，各自贸试验区结合自身区位、资源禀赋和比较优势，推进“大胆闯、大胆试、自主改”的差异化试验与创新。从开放维度看，经开区传统依赖优惠政策招商引资、稳外资稳外贸的工作方式已成过去式。随着新质生产力发展趋势与竞争态势日益显著，自贸试验区和经开区现有的体量与政策已显不足，通过“双区联动”激发地方主动性，构建协同发力、稳外贸稳外资的新工作机制，成为了政策创新的重要思路。
张建平指出，“双区联动”要求经开区带头加快落实自贸试验区的好经验、好做法，以形成创新与开放相互促进、协同发展的新格局。“经开区具备良好的企业、人才和资本集聚条件，能够充分利用自贸试验区平台，加快开拓国内国际两个市场。”在张建平看来，在践行国家双循环战略中，“双区联动”具有重要的作用和价值。
“自贸试验区与经开区的产业联动是关键命题。”黄建忠指出，从稳外贸稳外资与促进产业结构转型升级的视角来看，一方面，自贸试验区产业结构整体上优于经开区，经开区因起步早、历时久，早期发展形态上以加工工业为主，现已面临转型升级的紧迫需要，需借助自贸试验区在新质生产力培育和高科技项目落地上的后发优势，通过“双区联动”实现整体产业结构提升；另一方面，外资正加速向服务业和专精特新中小型制造业转型。
“在一定意义上，可通过自贸试验区与经开区的‘双区联动’为国内产业结构升级换代赋能，为我国装备制造业与加工工业的链接发展架设一道稳固的桥梁。”黄建忠强调。
